Ülemaailmne pagulaskaitserežiim on rikutud. Siin on, kuidas seda parandada

Vastuvõtvate riikide kulusid pagulaste majutamisega eiratakse suures osas. Tasuvusanalüüs riikide vaatenurgast võib aidata pagulasõigust tõhusamaks muuta.

Rohingyad, pagulasedRahvusvahelise pagulasõiguse suutmatus leppida riike piirava praktilise reaalsusega on tipnenud sellega, et see ei suuda tagakiusatavatele varjupaika pakkuda. (Foto: Reuters/Mohammad Ponir Hossain, fail)

Kirjutas Isha Singh

Kuna ülemkohus keeldus sekkumast rohingjade väljasaatmisse ja keskus andis korralduse sulgeda India piirid, et takistada põgenike sissevoolu Myanmarist, on India pagulaspoliitika läbi teinud olulise orientatsiooni. Hoolimata sellest, et India ei ole 1951. aasta pagulaskonventsiooni osaline, on Indial ajalooliselt olnud rikkalik traditsioon pagulaste vastuvõtmisel, ümberasumisel ja neile õigustele vastavaks saamiseks, alates eralduspiirkonnas ümberasustatud inimestest ja lõpetades tamillaste, tiibetlastega ja 1971. aastal Bangladeshist lahkunud inimestega.

India maadleb aga nüüd kaastundeväsimusega, mis on tingitud majanduskoormusest, ökoloogilisest lagunemisest ja etnilisest tülist, mis on aastate jooksul tekkinud miljonite põgenike vastuvõtmisest. Piiramatu pagulaste vastuvõtmine ei ole piisavalt teenindanud ei pagulasi, kellest paljud elavad rasketes tingimustes, ega kodanikke, kes tegelevad sageli muu hulgas oma valimis-, maa- ja tööõiguste vähenemisega. Praegune rahulolematus kirdes on näide.

Kuigi probleemid, millega India sellega seoses silmitsi seisavad, on tõsised, ei ole need ainulaadsed. Amnesty Internationali andmetel majutati 2016. aastal enam kui pooled maailma 21 miljonist põgenikust vaid 10 riigis, mis kõik olid pärit globaalsest lõunaosast ja võitlevad kõrge vaesuse määraga. Seetõttu kannavad mõned valitud riigid, eriti need, mis piirnevad muutlike piirkondadega, täna ebaproportsionaalselt palju põgenikekoormat.

1951. aasta pagulaskonventsioon allkirjastati ainsa kavatsusega võtta vastu kahe maailmasõja põgenikke ja seega oli selle lõppkuupäevaks 1. jaanuar 1951. 1967. aasta protokolli eesmärk oli laiendada konventsiooni kohaldamisala, kaotades ära piirkuupäeva ja muutes selle kohaldatavaks kõikides pagulasolukordades. 1951. aasta konventsioon oli maamärk, sest riigid tunnistasid esimest korda, et pagulaste raske olukord valmistab muret kogu rahvusvahelisele üldsusele.

Konventsiooni artikkel 33 kätkeb mittetagasisaatmise põhimõtet, mida ÜRO Pagulaste Ülemvolinik (UNHCR) peab varjupaiga- ja rahvusvahelise pagulasõiguse nurgakiviks. See keelab lepinguosalistel välja saata oma territooriumil viibivaid pagulasi territooriumile, kus nende elud võivad olla ohus.

Konvendiga kaasnenud optimism on aga aja jooksul tuhmunud. Selle asemel, et mittetagasi-tagasisaatmise põhimõte, mis pakub pagulastele turvalist varjupaika, on andnud riikidele hea põhjuse kulutada miljardeid dollareid mittesissejuhatavatele tegevustele, nagu piirikontroll ja pagulaste liikumist võimaldavate transpordiettevõtete karistamine. Näiteks Süüria põgenikekriisi ajal hakkasid Euroopa Liidu riigid hävitama päästelaevad, mida kasutati põgenike ELi toomiseks.

Riigid täidavad harva oma kohustust tagada pagulastele ettenähtud hulk õigusi, mis hõlmavad mittediskrimineerimist, naturalisatsiooni, isikut tõendavate ja reisidokumentide esitamist, algharidust, eluaset, palgalist tööd ja sotsiaalkindlustust.

Kuigi on ahvatlev süüdistada riike nende rikkumistes, tuleb piisavalt tähelepanu pöörata ka 1951. aasta konventsiooni ülesehitusele, mis ei võta arvesse riikide kantud kulusid. Esiteks ei ole ta suutnud tõrjuda illegaalset majandusmigratsiooni, mille puhul sisserändajad panevad selga põgenike rõivad, et pääseda osariikidesse. Teiseks eiratakse selles ebaõiglast viisi, kuidas riigid põgenikekoormat kannavad. Eeldatakse, et pagulased asuvad elama esimesse riiki, kus nad turvalisuse leiavad, mis paneb suurema osa kohustusest naaberriikidele. Lisaks on tõsiseid rahastamisprobleeme. Ülekaalukate rahaliste kulude tõttu kipuvad osariigid läbi elama kaastundeväsi. 1990. aastal kulutas OECD pagulastaotluste menetlemiseks 5 miljardit dollarit, mis oli kümme korda suurem kui UNHCR eelarve. Veelgi enam, UNHCR hinnangul on üle 80 protsendi maailma pagulastest arengumaades, kuid pagulasõiguse teadlane James Hathaway juhib tähelepanu, et suurem osa UNHCRi rahalistest vahenditest kulutatakse arenenud riikides.

Kolmandaks puudub konventsioonil tugev rakenduspoliitika, mis on põhjustanud ad hocismi ja pagulaste ladustamist, kus nad jäävad ajutistes laagrites ja neil puudub nõuetekohane integratsioon. Riikide pakutav ajutine kaitse on sageli seotud piirava majanduspoliitikaga, mis muudab põgenikel enda ülalpidamise raskeks.

Neljandaks ei ole konventsioon suutnud koostada ühtset skeemi pagulastega tegelemiseks, kuna see eirab erinevaid sotsiaal-majanduslikke kontekste. Arenenud riigid kipuvad andma põgenikele alalise elamise pärast nende sisenemist, mis suurendab nende vastumeelsust neile siseneda. Teisest küljest eelistavad arengumaad ressursside nappuse ja vastuvõetavate pagulaste suurema arvu tõttu oma kodumaale tagasi saata, isegi kui ohtlikud olukorrad püsivad. India ise repatrieeris pärast 1971. aasta sõda miljoneid Bangladeshi põgenikke, kuigi paljud ei soovinud tagasi pöörduda.

Lõpuks kujutavad pagulased mõnikord ka kultuuriliste erinevuste tõttu ohtu seadustele ja korrale.

Tasuvusanalüüs riikide vaatenurgast võib aidata pagulasõigust tõhusamaks muuta. Konventsiooni raamistik ignoreerib suuresti vastuvõtvate riikide kulusid põgenike majutamisega, mistõttu ei ole ükski SAARC riik sellele alla kirjutanud. Siiski saavad riigid pagulaste vastuvõtmisest ka käegakatsutavat kasu. Pagulased pakuvad odavat tööjõudu ja ettevõtlust, näiteks Süüria pagulased Saksamaal, mis aitavad riikidel saavutada märkimisväärse majandusliku eelise. ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti vahendid ja vabatahtlikud annetused kogu maailmast on investeeringud infrastruktuuri, mis on kasulik ka kohalikule elanikkonnale.

Lisaks tugevdavad riikide humanitaarmeetmed riigi head tahet ja pehmet jõudu mitte ainult rahvusvaheliselt, vaid ka siseriiklikult, aidates valitsusel saavutada poliitilisi eeliseid, nagu näitas Mizorami hiljutine toetus Myanmari põgenikele. Selline siseriiklik heakskiit laieneb aga ainult niivõrd, kuivõrd riik suudab pagulasi muretseda ilma liigseid koormaid kandmata. Seega on iga riigi jaoks olemas optimaalne pagulaste vastuvõtmise tase ja pagulasseadus peab seda arvesse võtma.

Koormajagamisrežiimi kehtestamisega, mis lähtub pigem riikide huvidest kui nende puhtast heatahtlikkusest, saab pagulaskaitserežiimist tulenevaid õigusi sisukamaks muuta. Nagu soovitas Yale'i õigusteaduskonna professor Peter Schuck, võiksid osariigid rahvusvaheliselt või piirkondlikult kokku tulla ja kehtestada kvoodisüsteemi, mille kohaselt iga riik kohustub vastu võtma oma suutlikkusele vastava arvu pagulasi. Samuti teeb ta ettepaneku, et riikidel oleks sarnaselt süsinikdioksiidiga kauplemise süsteemile võimalus oma kvootidega kaubelda. Pagulaste proportsionaalse ümberjagamisega väheneb üksikute riikide koormus ja tõenäoliselt paraneb nende poolt pakutav abi.

Sellise süsteemi jaoks on vaja koordineerivat organit, kes jälgib pagulaste liikumist ja jaotamist, ning UNHCRi volitusi võidakse sel eesmärgil laiendada. Süsteemi jätkusuutlikkuse tagamiseks tuleb rohkem tähelepanu pöörata vabatahtlikule kodumaale tagasipöördumisele alalise elukoha asemel, kuna see takistab riikidel oma vastuvõtmisvõimalusi ammendumast.

Rahvusvahelise pagulasõiguse suutmatus leppida riike piirava praktilise reaalsusega on tipnenud sellega, et see ei suuda tagakiusatavatele varjupaika pakkuda. ÜRO pagulaste ülemvolinik teatas, et 2020. aastal oli vähemalt 4,2 miljonit kodakondsuseta inimest.

Paljud riigid on kiiresti hukka mõistnud Bangladeshi, kuna ta asus saarele ümber miljoneid rohingjasid, kuid kui paljud neist on astunud neid majutama? Kui riigid tõesti soovivad luua humanitaarsemat maailma, peavad nad tunnistama oma rolli pagulaste ümberasustamisel. Iga riik peab võtma vastutuse pagulaste vastuvõtmise eest nende kõige pimedamatel aegadel, töötades välja koormuse jagamise süsteemi. See ei saa olema kaugeltki lihtne, kuid kui seda toetab tugev poliitiline tahe, on see võimalik.

(Kirjanik on Bombay kõrgemas kohtus praktiseeriv advokaat)